中国除了法律明确的省（自治区、直辖市）、市、县、乡这四级正式行政区之外，还有一些“非正式行政区”。“非正式行政区”主要有三类，一类是“行政管理区类”，比如“林场”“林农局”“国营农场”；一类是“自然保护区”，比如，四川的“卧龙特别行政区”；最后一类则是各种经济开发区，以及作为其管理机构的“管委会”。
    管委会是按照“小政府、大社会”原则建立的，本应是一个高效率、低成本的扁平化机构，其没有传统地方政府的“四套班子”，只需对上负责，甚至有的人大、司法机关都是由周边地方政府代管的。但随着开发区的经济、民生事务的日常化，开发区管委会不得不承担社会管理职能，这样就与既有属地化管理出现层床叠架的问题。
    其他的“非正式行政区”也会因为职能扩张，与原初定位偏离。以属于自然保护区的四川省“卧龙特别行政区”为例，在区划上属于汶川县，但管理上由四川省林业厅负责；虽归林业厅管理，但管理局又不仅是保护大熊猫，更要负责当地的经济、社会发展任务，既管“条条”上的事，又管“块块”上的事。
    “条块分割”的管理机制多年未能理顺。各种管委会、铁路局、石油管理局、港务局等管理职能，与属地政府形成“多头管理”的局面，有时又是谁都不管的“权力死角”，经常造成当地居民各种不便，甚至酿成灾变。
    以天津港为例，管理体制沿革极为复杂，先后由交通部直接管理、天津市和交通部双重管理，现今名义上交由天津市交通委员会管理，但至关重要的分行政职能如公安和消防仍然条块分割且政企不分严重。
    应该说，无论是基于行业垂直管理的石油、港口的“条条”，还是开发区的管委会对上负责的“条条”，其垂直管理机制原本有合理性。但之后“条条”不得不越来越多地参与属地的行政管理，势必与既有属地管理产生矛盾。“条块分割”问题已经存在很久了，隐患丛生，仅是天津港没有理顺的后续问题，就在爆炸事件中造成严重后果。这个问题不能再拖下去了。